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Décotes et surcotes dans les pensions de retraite

lundi 21 février 2011

Extraits des pages 45 à 48 de la Synthèse du « Rapport sur l’application des lois de financement de la
sécurité sociale » consultable sur http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RELFSS/Synthese_rapport_securite_sociale_2010_septembre_2010.pdf

Décotes et surcotes sont des coefficients intervenant dans la formule de calcul des pensions de retraite. Ils ont respectivement pour effet de diminuer le montant d’une pension de retraite ou de l’augmenter, en fonction -essentiellement- de critères de durée d’assurance.

La Cour a examiné ces deux dispositifs, qui traduisent l’objectif de garantir le libre-choix du moment du départ à la retraite et sont emblématiques du souci de rapprocher les règles applicables dans les différents régimes.

Une réglementation changeante

Les conditions d’évolution de la réglementation

Avant 2004, les barèmes de liquidation des pensions se caractérisaient dans le régime général par la forte pénalisation des départs avant l’obtention du taux plein (mais pas dans les régimes de fonctionnaires, où n’existait aucune décote). De plus, dans tous les régimes ils se singularisaient par rapport aux pays étrangers par la faible valorisation pour la retraite des périodes accomplies après l’obtention du taux plein. L’objectif de « libre-choix » du départ en retraite a motivé la réforme des décotes dans le régime général, leur institution dans les régimes de fonctionnaires et la création de surcotes dans tous les régimes, par la loi du 21 août 2003 et des textes ultérieurs. La surcote a depuis plusieurs fois été réformée, afin d’être mise au service d’une politique consistant à inciter à la prolongation de l’activité professionnelle des seniors. A ce sujet, la Cour observe que les délais nécessaires à l’évaluation des réformes décidées n’ont pas été respectés, alors même que n’existaient pas de données de référence. Les réformes se sont ainsi multi-pliées, alors que les effets de la création de surcotes demeuraient mal connus.

Les assurés concernés

La proportion d’assurés liquidant avec décote varie beaucoup selon les régimes, même si, de manière générale,
les assurés touchés par la décote sont beaucoup plus fréquemment des femmes que des hommes. Sur longue
période, celle-ci est cependant remarquablement stable, alors même que les références utilisées pour
l’application des décotes se sont beaucoup assouplies depuis 1982. Depuis 2003, la part d’assurés liquidant avec surcote n’a cessé d’augmenter, ainsi que le gain moyen résultant de l’application d’une surcote. En 2009, la surcote bénéficiait à 35 % des nouveaux retraités de l’année de la fonction publique, pour une majoration
de pension d’un peu plus de 150 € par mois. Dans le régime général, étaient concernés 13 % environ des nouveaux pensionnés, pour près de 45 € de majoration mensuelle moyenne de la pension. Dans les deux régimes, la surcote bénéficie plus de trois fois plus souvent que la moyenne aux 10 % d’individus disposant des traitements de référence les plus élevés pour le calcul de leur pension.

Des barèmes effectivement “neutres”

De manière à ce que le choix du départ en retraite soit libre, le barème de liquidation des pensions doit être « 
neutre ». En l’absence de travaux disponibles, la Cour a procédé à une étude actuarielle des barèmes de décote et de surcote, concluant à ce qu’en moyenne, ceux-ci sont conformes à un principe de neutralité actuarielle à la marge. Elle a également établi que la relativité de cette notion justifierait que de tels travaux soient conduits de manière périodique.

Une articulation perfectible avec d’autres aspects de la réglementation

Décotes et surcotes peuvent être neutralisées

Différents mécanismes (obligations de partir en retraite, minimas de pension...) limitent les effets des
surcotes, tandis que l’espace d’application des décotes se voit restreint par de nombreux aspects de la réglementation, notamment les dispositifs de complétion de carrière ou les effets, pour la validation de périodes de durée d’assurance, du bénéfice de certaines préretraites ou de l’indemnisation des chômeurs âgés.

L’articulation problématique de la surcote avec d’autres dispositifs

La retraite progressive et le cumul emploi-retraite, eux aussi réformés en 2003 puis à nouveau par la suite relèvent également des objectifs de libre-choix et de prolongation de l’activité des seniors. La Cour a analysé le coût comparé de ces dispositifs pour les régimes sur le long terme, mettant en évidence le fait que la surcote est le moins coûteux d’entre eux. Au final, apparaît ainsi une certaine concurrence entre ces dispositifs, dont l’articulation ne semble pas avoir été spécialement étudiée par l’administration, avant les réformes récentes de 2009.

Fonctionnaires et salariés : une harmonisation inachevée

Entre ces régimes, des différences sont inévitables, en raison de leur nature distincte d’une part et des
caractéristiques spécifiques des carrières d’autre part. Mais la grande progressivité de mise en oeuvre des réformes affectant les fonctionnaires (à l’exception notable du bénéfice de la surcote) ainsi que certaines règles spéciales et favorables, applicables aux parents de trois enfants, aux fonctionnaires de catégorie active et
aux militaires, ou encore l’absence de surcote dans les régimes complémentaires des salariés ont eu pour effet que les évolutions intervenues ont dans l’ensemble relativement plus profité aux fonctionnaires qu’aux autres retraités.

Des effets incitatifs limités et non dépourvus d’effets d’aubaine

Réels, les effets incitatifs au report du départ en retraite des surcotes apparaissent toutefois limités (deux
mois, en moyenne). Sont en cause d’autres déterminants de la décision de partir en retraite, ainsi qu’un niveau
d’information encore largement perfectible. Par ailleurs, l’institution de surcotes a produit des effets d’aubaine
significatifs, en ce qu’elle a eu pour effet de majorer les pensions versées à des assurés n’ayant pour autant aucunement modifié leur comportement. Une telle situation concerne l’essentiel des premiers flux de bénéficiaires de la surcote et un peu moins de la moitié des actuels bénéficiaires.

Un impératif de stabilisation des règles

A l’avenir, vu les évolutions des durées d’assurance validées par les assurés et les réformes projetées,
l’application des décotes devrait devenir un enjeu central, plus, sans doute, que le bénéfice des surcotes, dont les flux sont appelés à se réduire. La réforme des décotes et la création de surcotes aura ainsi contribué
à enrichir le système existant et permis d’approcher de manière satisfaisante l’objectif de libre choix du départ en retraite, au prix de la réalisation d’effets d’aubaine significatifs et d’un coût certain pour les régimes.
Mais dans l’immédiat, la Cour recommande avant tout de stabiliser les règles, pour permettre aux assurés la
meilleure appréhension possible de ces dispositifs et à l’administration de mieux en connaître les effets, notamment dans une perspective comparée avec d’autres mécanismes, tel que le cumul emploi-retraite. Toutefois, l’atteinte de ces objectifs ne résout en rien la problématique de financement des régimes de retraites :
l’intervention d’autres réformes est donc inéluctable.

Recommandations

1. Stabiliser la réglementation applicable aux décotes et surcotes.

2. Réviser les indicateurs afférents aux décotes et surcotes dans les programmes de qualité et d’efficience « retraites » annexés aux PLFSS.

3. Instaurer un principe de revue actuarielle périodique des barèmes de décote et surcote.

4. Pour les régimes de fonctionnaires :
- retenir, pour l’application de la décote, les seuls trimestres entiers validés ;
- réexaminer les règles régissant l’octroi de bonifications admissibles en liquidation ;
- réformer les modalités d’articulation entre application de la surcote et bénéfice du minimum garanti une fois
abouti le processus de rapprochement des règles d’attribution du minimum garanti avec celles prévalant pour le
minimum contributif.

5. Elargir l’espace d’application de la décote, en modifiant les modalités de prise en compte de périodes de pré-retraite ou de chômage non-indemnisé après 55 ans au titre de périodes assimilées.

6. Dès que les données seront disponibles, établir un bilan rigoureux de la réforme du cumul emploi-retraite,
en l’analysant au regard des autres dispositifs visant à la prolongation de l’activité professionnelle.

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